广州城市更新实践路径与模式

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发表于 2021-10-26 10:26:58 | 只看该作者 回帖奖励 |倒序浏览 |阅读模式

广州城市更新实践路径与模式

【编者按】作为国家老旧小区改造试点城市,广州市于2015年率先成立了“城市更新局”,以“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造为抓手,推动城市存量空间的盘活再利用,引导旧城更新从单纯的物质空间拆修转向城市空间的微改造、微更新与有机修补,注重老城区控量提质和老旧小区空间改造与历史文化传承、产业升级和社区治理优化的有机结合,有效地促进了老城区人居环境改善。本辑简要地阐述了广州城市更新的阶段、路径模式以及体制机制建设,以资借鉴。

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  广州市城市更新实践的发展演化:从规模化“拆建、构建”走向“微改造、微更新”

新世纪以来,广州城市更新大致经历了三个阶段:

第一阶段(2000-2008年):以政府为主导的危改工程和城市美化运动,主要通过成片的综合改造、小块组团式改造的方式进行街区改造。

第二阶段(2009-2015年):广州市出台“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)”改造政策,成立“三旧”改造办,启动和推进“三旧”改造工作。开发形式多以全面改造、成片连片为主,片区面积约2-4平方公里,包括金融城、广钢新城、广纸片区、大坦沙岛等。

第三阶段(2015年以来):2015年,广州成立“城市更新局”,针对前期实际改造过程中呈现的改造目标相对局限、效益较为短期、方式基本趋同、主体以及效果相对单一等问题,探索“微改造”的模式,强调多元主体参与,创新改造方式,有效提高改造综合效益。同时,广州市制定下发了《广州市城市更新总体规划(2015-2020年)》。规划提出了三个“一”的城市更新中长期战略构想,即明确一条主线,以提升城市发展竞争力与可持续发展能力为主线;制定一套目标,包含经济、社会、环境、文化等多方面的更新目标;设计一套制度,建立“法规体系+行政体系+运作体系”的常规制度。《城市更新总规》明确了城市更新实施规模,计划到2020年,实施完成城市更新42至50平方公里。

同时,规划要求建立“总体规划——5年行动计划——年度实施计划——更新片区策划方案——更新项目实施方案”的城市更新规划管控体系。2018年,广州市安排市财政资金3.5亿元推进人居环境改善,其中投入老旧小区改造项目的资金共计2.31亿元,占安排资金总量的66%。列入本次计划的正式项目共计 223个,总用地面积42.95平方公里。全面改造项目26个,用地面积17.88平方公里;微改造项目174个,用地面积23.12平方公里;土地整备或政府收储项目23个,用地面积1.95平方公里。

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  近年来广州城市空间更新特点与模式

2016年,广州市出台的《广州市城市更新办法》首次提出“微改造”,要求采取以综合改造为目标,以修缮提升为重心的改造方式,强调延续历史脉络和社会力量参与。“微改造”在原则上把握“三变三不变”和“三化”:“三变”指改变产业功能、城市环境和经济效益,“三不变”指土地性质、权属单位、物业经济功能不改变,“三化”指实现改造主体企业化、物业经营产业化、物业管理专业化。与过往的注重调结构、定大局、落战略的“全面改造”不同,微改造工作呈现出“城市成长”的多元目标导向、区分差异化区域的多种改造方式、政府引导下的多方参与和业主自愿申报等特点。

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创新体制机制:成立专门的管理机构统筹城市更新工作

广州市城市更新局的设立参考了香港、新加坡城市更新的专门机构——重建局的做法,将市“三旧”改造工作办公室的职责,及市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入,并在越秀区、海珠区、荔湾区、天河区等中心六区组建区级城市更新局。城市更新局的职能主要包括:负责制订城市更新配套政策;编制城市更新工作方案与计划;组织城市更新项目实施与监管;审核城市更新项目方案;统筹资金平衡;集中办理城市更新市级权限范围内的审批事项的服务工作。指导、协调、监督各区城市更新工作(具体见表1)。

为了提高城市更新项目实施审批效率,简政放权,广州市成立了由政府主要领导任组长的城市更新工作领导小组,负责审定城市更新规划、计划、资金使用安排、片区策划方案、项目实施方案、城市功能、产业布局、公共服务设施等重大事项,加强统筹领导,将城市更新作为一项长期的重点工作持续系统推进。此外,市城市规划委员会下设城市更新委员会,负责审议城市更新片区(项目)的控制性详细规划调整方案。城市更新委员会的工作程序、议事规则等事项按照市城市规划委员会的规定执行。市级层面负责城市更新年度计划、片区策划方案的审定,具体项目的实施方案审批则大量下放到区:即将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政府;将旧城全面改造项目、旧村全面改造项目实施方案的部分审核权下放区政府。并且,对更新控规调整流程进行优化,片区策划方案与控规调整方案同步编制,压缩城市更新片区(项目)控规调整时间,提高工作效率。

表1:广州城市更新局主要任务及职责

 广州市城市更新局及有关部门的联动关系

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政策系统化:形成“1+3”的政策指引体系

2016年1月,广州颁布《广州市城市更新办法》以及三个配套文件(即《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城更新实施办法》,简称“1+3”政策),以及《广州市城市更新项目监督管理实施细则》《广州市城市更新安置房管理办法》《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》等相关管理办法和细则也陆续出台,将城市更新工作纳入法制化、规范化、常态化的发展轨道。

其中,《广州市城市更新办法》明确了两类更新模式,一是全面改造,即对危破房分布相对集中、土地功能布局明显不合理或公共服务配套设施不完善的区域,应按照现行城市规划和节约集约高效用地的要求实施成片重建改造。对于规模较大的旧城镇全面改造项目,可由政府建设安置房后启动改造拆迁,并探索零星自愿申请改造、成片协商收储改造和国有土地与房屋征收相结合的更新方式。二是微改造,包括:①整饰修缮。对零散分布的危破房或部分结构相对较好但建筑和环境设施标准较低的旧住房,可结合街区综合整治、采取原状维修,消除居住安全隐患,完善各种生活设施,改善居民的生活条件。②历史文化保护性整治。以历史文化保护为主要目的,并对周边环境进行整治的项目。按照“重在保护,弱化居住”的原则,依法合理动迁、疏解历史文化保护建筑的居住人口。探索采取出售文化保护建筑使用权或产权的方法,引进社会资金建立保护历史文化建筑的新机制。

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举措落地化:以政府统筹、市场有序介入的模式推动实施

为解决城市微更新常常面临的多重主体利益矛盾、资金难筹等现实问题,制定各项能落地的举措成为计划实施的关键。《广州市城市更新办法》规定“各区政府是城市更新工作的第一责任主体”,由政府确保对城市更新中的环境交通、公共空间、历史文化等具有长远影响的和外部性的项目整体实施到位。同时,引导市场力量有序介入城市更新工作,采用PPP模式缓解城市更新的财政压力,改善营收平衡。在资金方面,成立广州城市更新基金作为以资本推动城市发展的重要载体,以土地整备和物业活化两大重点,重点支持采取政府与社会资本合作模式(PPP)的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目,打造“基金+土地+运营”的城市更新模式。

另外,为发挥市场积极性,在可管控的范围内,广州也制定了系列奖励政策,包括给予多种形式的容积率奖励,协助贷款等。如《广州市旧城镇更新实施办法》允许进行有条件的住改商,即“在传统商住混合的用地格局和现状商业氛围浓厚的临主街一线界面,允许有条件地变更建筑使用用途”,并在鼓励政策中明确,“为地区提供公益性设施或者公共开敞空间的,在原有地块建筑总量的基础上,可获得奖励,适当增加经营性建筑面积”。

政府与社会资本合作项目建设(PPP)模式

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平台多元化:积极发动民间力量、跨界众筹等模式运作

由于往往衰败的城市街区或者建筑集聚的大多是弱势群体,关注弱势群体的生活需求是城市更新不可忽视的一面。广州城市更新在各类改造项目中,通过把社会各方的资源力量和公益服务相结合的方式,以社会跨界合作的手法,发起人就不同个案的需求成立工作坊,室内设计师、心理咨询师、创意工作者、影像人等各界人士与志愿者均可参与方案讨论。在方案制定中,注重从当事人角度理解心理需求及空间需求,并保证进行落地实施,而改造物资可通过微信平台募集,资金来源于工作坊成员、网友及企业捐助。同时,搭建多元的公共参与平台,充分调动权属人积极性,吸引各种社会力量的广泛参与。如在基层层面,设居民咨询委员会,充分吸取居民改造意愿与要求,发挥居民自主性。

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  广州城市更新“微改造”典型案例

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越秀区仰忠社区微改造项目:老旧社区微改造

仰忠社区是广州越秀区一个典型的老旧住宅型社区,辖区实际常住居民共1282户、常住人数3568人。其中,60岁以上的老人1230人,占社区总人数的34.47%。房屋供水、排污、消防等长期存在问题,基础设施与公共配套亟待改善,整个社区呈现建筑老龄与居住人口老龄的双重老龄化现象。该社区于2017年被纳入广州社区微改造计划,改造工程涉及社区面积50000平方米,惠及居民2000户左右。经过更新,该社区更新改造工作已于2017年年底完成,并于2018年1月通过验收。该社区改造特点和亮点包括:

设立居民咨询委员会。成立了由居民代表、社区热心人士、楼组长、社区党员等组成的微改造居民咨询委员会,成员全是居民,共同参与宣传发动和意见征询工作。居民委员会负责协调居民意愿,如在改造中,有些居民在牵涉到自己的小利益时还是会有不愿意,因此,这些咨询委员会的人就可以通过反复交谈,使项目顺利征得所有居民的同意而顺利推行下去。

推动人居环境优化改造。着重推进“三线(电力线、通信线、有线电视线)”、“三管(供水管、燃气管、排水管)”改造。同时,将小区消防配套设施及抽水泵全面换新,增加了视频监控、新电表,完善社区的消防配套设施、供水设备及燃气设备,提高小区生活的便捷性、安全性与宜居性。

建立准物业管理模式。针对老旧小区没有物管的通病,在经过改造之后,通过“加强物管服务、引入专业物管和实现小区自治管理”三个抓手,建立准物业管理模式,即由街道成立物业公司,根据辖区老小区低收入家庭多的实际情况确定物业收费标准和服务标准,物业管理不以营利为目的,亏损部分由政府补贴。此外,还制定了《广州市越秀区珠光街仰忠社区微改造工作标准》,推动社区更新工作有序进行。

微改造后的仰忠社区

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北京路225号骑楼改造项目:骑楼活化利用、文创产业植入

北京路225号是一栋始建于1948年的民国骑楼建筑,其依据街角而建,造型具有一定的地标性。该建筑前身是一个杂货铺,经过多次的翻修后,其建筑功能和设施配置已经衰败。在启动微改造后,项目方以“时尚文艺活化老骑楼”的创新方式打造复古概念空间,通过艺术展览、旅行主题房以及法式花店GOELLA fleuriste等构筑广州时尚文化新地标。其微改造注重了两个方面:

保持建筑原型原貌。“歌莉娅225”骑楼具有明显的民国岭南特色风貌。其在改造中借鉴国际经验,在保留建筑特色的基础上提高建筑的安全性,对建筑进行防水消防处理,使之更适应现代功能的植入。并将歌莉娅品牌特色融入建筑设计改造中。

植入特色产业。在建筑中植入更契合现代消费的产业,赋予不同楼层以不同的功能。如一楼主要为花房接待,二楼为法式花店,三楼主要为年轻艺术家展现创作的平台,四楼即旅行主题房、阅读室等,五楼为文创店。通过各个产业功之间的互相链接补充,实现建筑的内在新生。

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“拾房子”阅读空间改造计划:关注弱势群体、众筹模式运作

“拾房子”阅读空间改造计划是一项由WHYHOW思维社发起的为夹心家庭孩子改善环境的民间公益项目。项目通过艺术人文跨界合作的手法把社会各方的资源力量和公益服务相结合的方式,对10户由罕见病、多动症、不同残障类型、癌症晚期等引发的家庭问题的贫困家庭进行儿童阅读空间改造,旨在改善贫困家庭和弱势群体的居住环境的同时,给予他们精神和心灵上的关怀,是对旧城保护更新事业和让弱势群体感受到社会关怀的一次创新实验和尝试。

项目中,发起人就不同个案的需求发起工作坊、室内设计师、心理咨询师、创意工作者,影像人、残障人士等各界人士与志愿者都参与讨论产生改造方案。在头脑风暴中,甚至采用角色扮演的方式,让志愿者分饰家长和孩子,以求设身处地,从当事人的角度理解心理需求及空间需求,并最终进行落地实施。改造物资通过微信平台来募集,资金来源于工作坊成员、网友以及企业捐助。截止2016年底,志愿者一共为8个家庭“拾房子”。第一户家庭从杂物堆满屋、活动面积只有2平方米的 “旧貌”,通过收纳、空间改造以及家居更新,变得清新整洁。

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  结语

“大拆大建”式的旧城改造已经逐渐成为过去式,而更加灵活、具有针对性、适应性的社区微改造成为当前国内众多城市社区更新的新理念与新探索。我国大城市已从增量时代进入存量时代,城市更新作为活化存量,提升老城区人居环境质量的重要方式,受到政府和社会的高度重视,并已得到多地的积极响应。从广州城市更新实践的演变历程看,城市更新关键在于制定适合本地的改造策略,激发各种组织和个体的改造积极性,实现物质环境改造和地区功能转型的有机结合,让城市更新的成果持续发挥积极作用。

面对国家高质量发展的新要求,当前城市更新发展趋势并不只停留在单纯的城市物质环境更新,而是借助实质性的物质环境的改善,持续完善城市各项服务设施,满足市民多元化的需求,提供更多的就业岗位和更适宜的人居环境,丰富城市社会文化生活,探索属于城市生活、文化与新型生产力的新发展路径,并推动城市公共利益最大化的实现。

 

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